농지 성토를 2m 미만씩 나눠도 개발행위허가가 필요할까? (법제처 22-0369 해설)

2m 미만씩 성토하면 허가를 받지 않아도 될까?

「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에서는 원칙적으로 토지의 형질변경은 개발행위허가 대상입니다.

다만 조성이 끝난 농지에서 경작을 위한 객토·정지작업 등 일정한 형질변경은 예외적으로 개발행위허가 없이 가능합니다.

그렇다면 기존에 2m 미만으로 성토한 농지에 다시 2m 미만으로 성토하여, 누적 성토 높이가 2m 이상이 되는 경우에도 허가가 필요 없을까요?

법제처는 개발행위허가를 받아야 한다고 명확히 해석했습니다.

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질의 내용

조성이 끝난 농지에서

• 기존에 2m 미만의 성토를 했고,
• 이후 다시 2m 미만의 성토를 하려는 경우,

각각의 성토는 2m 미만이지만 누적 성토 높이가 2m 이상이 되는 경우에도 개발행위허가가 필요한지가 문제되었습니다.

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법제처 회답

법제처는 다음과 같이 회답했습니다.

누적된 절토·성토 높이가 2m 이상이 되면 개발행위허가를 받아야 합니다.

 

즉,

• 1차 성토 : 1.2m
• 2차 성토 : 0.9m

➡ 누적 2.1m

➡ 개발행위허가 대상 ⭕

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왜 누적 높이로 판단할까?

많은 사람들이

"매번 2m 미만이면 허가 대상이 아니지 않나요?"

라고 생각합니다.

하지만 법제처는 개발행위허가 제도의 목적이 난개발을 방지하고 국토를 계획적으로 관리하는 것이라고 설명했습니다.

따라서 예외 규정은 엄격하게 해석해야 한다고 보았습니다.

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나누어 공사한다고 허가를 피할 수는 없다

법제처는 특히

2m 미만으로 여러 번 나누어 성토하면 허가를 받지 않아도 된다고 해석할 경우,

실질적으로는 2m 이상의 성토와 동일한 결과임에도 허가를 회피하는 결과가 발생한다고 설명했습니다.

이는 개발행위허가 제도의 취지를 무력화할 수 있으므로,

누적 성토 높이를 기준으로 판단해야 한다고 해석했습니다.

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실무 적용 예시

사례 1

1차 성토 : 1.5m

↓

2차 성토 : 0.7m

↓

누적 2.2m

➡ 개발행위허가 필요 ⭕

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사례 2

1차 성토 : 0.8m

↓

2차 성토 : 0.9m

↓

누적 1.7m

➡ 허가 제외 가능(다른 요건 충족 시) ⭕

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사례 3

시기를 달리하여 반복 성토

➡ 최종 누적 높이를 기준으로 판단

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실무 시 주의사항

농지 성토를 계획할 때는

✅ 기존 성토 이력 확인

✅ 누적 절토·성토 높이 확인

✅ 경작 목적 여부 확인

✅ 개발행위허가 대상 여부 검토

를 반드시 함께 검토해야 합니다.

특히 공사를 나누어 시행하더라도 누적 높이가 2m 이상이면 허가 대상이 될 수 있습니다.

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결론

법제처 22-0369 회신문에 따르면,

조성이 끝난 농지에서 경작을 목적으로 2m 미만씩 여러 차례 성토를 하더라도, 누적된 절토·성토 높이가 2m 이상이 되면 개발행위허가를 받아야 합니다.

즉, 개발행위허가 대상 여부는 각 공사의 높이가 아니라 최종 누적 높이를 기준으로 판단해야 합니다.

 

 

아래는 원문입니다.

1. 질의요지
「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 “국토계획법”이라함) 제56조제1항 본문 및 같은 항 제2호에서는 개발행위허가 대상으
로 토지의 형질 변경을 규정하면서 경작을 위한 경우로서 대통령령으로 정하는 토지의 형질 변경은 제외되도록 규정하고 있고, 그 위임에 따라 마련된 같은 법 시행령 제51조제2항에서는 개발행위허가를 받지 않고 할 수 있는 경작을 위한 토지의 형질변경을 “조성이 끝난 농지에서 농작물 재배, 농지의 지력 증진 및 생산성 향상을 위한 객토나 정지작업, 양수ᆞ배수시설 설치를 위한 토지의 형질변경으로서 다음 각 호의 어느 하나에 해당하지 않는 형질변경”으로 규정하고 있으며, 같은 항 제4호에서는 “2미터 이상의 절토ᆞ성토가 수반되는 경우”를 규정하고 있는바, 종전에 개발행위허가를 받지 않고 2미터 미만의 성토를 한 농지에서 또 다시 2미터 미만의 성토를 하려는 경우로서, 종전의 성토 높이와 이번에 성토하려는 높이를 합한 높이가 2미터 이상인 경우, 국토계획법 제56조제1항 본문에 따라 개발행위허가를 받아야 하는지?

 

 

2. 회답
이 사안의 경우, 국토계획법 제56조제1항 본문에 따라 개발행위허가를 받아야 합니다.

 

 

3. 이유
국토계획법 제56조제1항제2호에 따르면, 토지의 형질변경은 원칙적으로 개발행위허가 대상이지만 경작을 위한 경우로서 대통령령으로 정하는 토지의 형질변경은 개발행위허가 대상에서 제외하고 있고, 그 위임에 따라 마련된 같은 법 시행령 제51조제2항에서는 개발행위허가를 받지 않고 할 수 있는 경작을 위한 토지의 형질변경을 “조성이 끝난 농지에서 농작물 재배, 농지의 지력 증진 및 생산성 향상을 위한객토나 정지작업, 양수ᆞ배수시설 설치를 위한 토지의 형질변경으로서 다음 각 호의 어느 하나에 해당하지 않는 형질변경”으로 규정하고 있으며, 같은 항 제4호에서는 “2미터 이상의 절토ᆞ성토가 수반되는 경우”를 규정하고 있는바, 이를 종합하면 경작을 위한 토지의 형질변경 중 절토 또는 성토의 높이가 2미터 미만인 경우에는 개발행위허가의 대상에서 제외되는데, 토지의 형질변경 등 개발행위를 하려는 경우 원칙적으로 허가를 받도록 한 취지가 토지에 대한 난개발을 방지하고 국토 전체의 계획적 관리를 도모하기 위한 것이라는 점을 고려할 때 그 예외규정에 대해서는 엄격하게 해석할 필요가 있습니다.

그런데 국토계획법 시행령 제51조제2항제4호에서 농지의 경우라도 “2미터 이상의 절토ᆞ성토가 수반되는 경우”를 개발행위허가의 대상으로 규정한 취지는 일정 기준 이상의 절토ᆞ성토인 경우에는 경작을 목적으로 하더라도 경작을 목적으로 하지 않는 절토ᆞ성토와 동일하게 취급하여 같은 법 제58조제1항에 따른 허가기준에 부합하는 경우에만 가능하도록 함으로써 향후 토지의 기능이 변경되거나 훼손되는 것을 방지하려는 것으로 보아야 하는바, 이러한 취지를 고려할 때 같은 법 시행령 제51조제2항제4호에 따른 “2미터 이상의 절토ᆞ성토가 수반되는 경우”란 농지 조성 후에 실시한 절토ᆞ성토가 누적하여 2미터 이상이 되는 경우를 의미한다고 보아야 합니다.

만약 이와 달리 개발행위허가를 받아야 하는 경작을 위한 성토ᆞ절토를 농지 조성 후에 하는 각각의 절토ᆞ성토 행위를 기준으로 판단한다면, 시차를 두고 시행하는 2미터 미만의 절토ᆞ성토는 각각 별개의 행위로서 개발행위허가 없이 무제한 할 수 있게 되어, 사실상 2미터 이상인 하나의 절토ᆞ성토 행위로서 개발행위허가를 받아야 하는 경우임에도 불구하고 시기를 나누어 순차적으로 시행함으로써 개발행위허가 제도를 회피할 수 있게 되는바, 이는 개발행위허가제도의 취지가 형해화될 수 있다는 점에서 타당하다고 보기 어렵습니다.
따라서 이 사안의 경우, 국토계획법 제56조제1항 본문에 따라 개발행위허가를 받아야 합니다.